作者：北京大学政府管理学院、北京大学国家治理研究所、北京大学公共治理研究所　燕继荣

　　内容提要：共十九届四中全会的决定为中国政治学提出了一个新的话题：如何看待制度优势、制度供给与治理效率的关系，如何将制度优势转化为治理效率。探讨上述话题，必须研究我国治理效率的源头。为了讨论上述话题，我们必须研究中国治理效率的来源。在当今的国际体系中，作为一个共同体，中国的经营和竞争力在于两种表现：一种是发展水平，另一种是治理能力。也就是说，发展和治理是国家的双重任务和追求。无论是寻求出路还是整改，中国的运行都需要制度支持和政策支持。因此，制度供给与政策供给的互动决定了国家治理的绩效。为了产生良好的效率，我国的发展绩效实际上是制度效用与政策效应相结合的结论。特别是在40多年改革开放政策的推动下，中国在促进发展中国家所追求的主要任务层面上取得了良好的成绩。不同经济主体社会化竞争的经济体制、中国共产党全面领导的体制、单一中央集权的行政体制，支持中国高效快速发展，也为中国整改优势的展示提供了保障。未来，中国共产党将继续以集中、和谐、持续、高效的制度优势，根据创新发展，多管齐下处理人民关注的问题，逐一处理实际问题，实现制度的完善和加强。

　　中共十九届四中全会全面总结了中国70年来形成和运行的国家制度和治理制度，系统阐述了中国国家制度和治理制度在13个方面的明显优势。此外，全会还强调，要着力巩固基础，扬长补短，强弱项，构建完善体制、科学化、高效运行的体制体系，要求中国共产党人对中国的国家制度和治理制度保持良好的信心，坚持解放思想、求实务实的改革创新，努力把国家制度和国家治理制度的优势全面转化为现实治理效率①。

　　共有十九届四中全会“点击”了政治学的核心问题——国家治理和组织建设，给中国政治学带来了问题:如何看待制度优势、制度供给与治理效率的关系，如何将制度优势全面转化为国家治理效率。要回答这些问题，必须从政治学最基本的问题——中国和治理的角度，明确制度和政策与中国治理效率的关系。制度主义学者已经为我们提供了关于制度的关键讨论。他的研究警告我们，政策是一系列标准，包括宣布总和非正式标准；该制度作为每个人行为规则的标准，给予激励和惩罚机制；该制度决定了公众的交易成本，因此，它可以被视为确定经济绩效的核心要素；产权制度、市场秩序行为合同制度和限制政府权力制度是一个国家经济发展的关键；一旦制度生产运行一段时间，就会有一定的“习惯”，成为制度变化的“路径依赖”(path-dependence)。在西方社会，制度主义者的这种讨论是毋庸置疑的，但他的研究也应该再次得到推动。制度主义者的讨论在西方社会是毋庸置疑的，但他的研究应该再次得到推广。根据中国的问题意识，不仅要说明制度与发展的关系，还要在“国家治理”的背景下说明制度与治理的关系。本文基于上述考虑讨论了中国运行的一般逻辑，展示了制度供给和政策供给对国家治理效率的影响，并试图整合中国的实际情况，分析中国的制度优势，讨论了进一步将制度优势转化为实际治理效率的重要性和可行性。

　　一、中国运作的思路

　　国家兴衰的关键是重复讨论的重要话题。中国话语中关于“王朝更替周期律”的表达，西方学术话语中类似于“国家兴衰”的探索，反映了一个基本事实：人类发展的兴衰，不同阶段总是由于不寻常的发展，成为人们的焦点和研究主体，然后引发国家发展的因果讨论。在各种讨论中，我们可以看到不同层次、不同背景、不同语境下产生的各种辩论，如地形地貌论、国防战争论、技术变革论、教育兴国论、制度决策论等。

　　国家是人类历史发展中根据地区、人口、语言、文化产生的社会政治企业，被世界公认为主权和治理权。无论是基于单一种族形成的“民族国家”，还是基于不同种族协调形成的“民族复合中国”，还是基于人口形成的“民族融合中国”，国家共同体的认可都是国家存在的前提。今天，地球被190多个国家分而治之，这190多个国家大致可以分为世俗的政党国家、皇室国家、军事国家、宗教主导神权国家等。中国各种内部执政方法都会有所不同，许多中国考虑到不同类型国家的质量和特点，导致世界各地的整改制度形状和不同。就整改绩效而言，在这190多个国家中，有些国家治理得很好，被称为“成功的中国”；有的国家治理一般，但无疑是“正常中国”，有的国家治理不好甚至很差，被一些科研机构列为“失败国家”(failed state)。

　　在全球综合实力排名中，各国都要迎难而上，希望有温和的整治综合绩效。常见的中国人“守土有责，整治有策”来表达对国家治理的最佳需求。关于“中国之善”的讨论是政治学的一个长期话题。今天，统一似乎没有崩溃的危险，强大，没有冒犯，发展平衡不是差距，和谐，不内乱，绿色环保，舒适生活，人民国家和平，不远，这应该是“中国的善”，是“中国的真诚”。这种整改符合我国“全面协调、平衡发展”的目标，可以说是完成人民幸福、社会稳定、国家繁荣的效果。换句话说，一个温和治理的中国应该是一个能够更好地实施和实现其职责和功能的中国。根据政治常识，中国要承担基本责任，必须发挥以下作用：第一，维护国家安全，有效防止外国攻击和损害；第二，维护公平正义，促进社会福利，确保社会平静，维护公民权益，给予未来愿景；第三，能够处理危机，具有适度的纠正作用。因此，无论选择快速的方式(综合发展能力)，中国都相互竞争。、比较稳定模式(有序管理水平)、比较慢的方法(困境控制能力)，或者比校准方法(决策改错水平)，其本质都是治理能力的较量。

　　一个国家必须具备从国家和社会两个方面获得认知和表现的各种水平。一般来说，发展是硬道理，整改是软实力。这种描述在一定意义上反映了中国的经营理念，也表明中国应该具备的能力可以概括为两种：一是一个国家需要具备经济、科技、社会、教育等方面的发展能力。国家的发展主要由各种社会主体和力量推动，如党、企业、事业单位、社会组织等政治组织、经济组织、教育机构及其社会本身，追求自身利益的行为和活动，促进国家的整体发展变化，政府的职责是提高发展水平，和谐平衡发展。其次，一个国家需要具备治理能力，体现在系统化、法制化、和谐化、可持续性等方面。国家治理能力主要体现在政府、公共权力机构和其他组织规范和控制一切相对行为的水平上。从根本上说，整改是对行为人行为（包括管理行为、企业行为、社会行为、行为）的约束和限制。

　　从理论上讲，国家发展与国家治理有多种关系，表1显示了两者之间不同的关系模式。

　　表1 关系模式的发展/整改

　　发展 整治

　　Ⅰ × √

　　Ⅱ √ ×

　　Ⅲ × ×

　　Ⅳ √ √

　　第Ⅰ这种模式可以称为“无发展治理”社会随意受到限制，发展活力少；第一Ⅱ这种模式可以称为“无治理的发展”，反映在事物的自然成长甚至“逆势而上”，社会的自由发展，人们的行为不受纪律，特别是一些违背集体利益和社会秩序的行为不受限制或不受限制。其结果一般与个人、团队或单位利润最大化、社会责任最小化有关；第一Ⅲ“无发展无整治”的模式，事实上，这些被认定为“整改失败”的大国，或长期陷入战争状态的中国，可能会接近这种模式；第一Ⅳ这种模式是“发展和监管”，本质上是我们最想要的关系模式，表现为可治理的发展或有序的发展，社会表现出发展的活力，违反社会秩序和公共利益的行为也将受到合理的限制。

　　假如我们把一个国家比作一列驾驶机车，那么它就需要在动力装置和制动系统的控制下运行。

　　如果我们将一个国家比作一列驾驶机车，它需要在动力装置和制动系统的控制下运行。中国不仅要发展，还要整改：发展是一个自然、自发的过程，主要体现在促进社会和民间力量上；整改是人为和设定的结论，关键是政府和国家的责任和行为。一个整改良好的中国应该追求动力和制动系统的协调，科学地控制法治框架下的各种行为，完成有序发展。然而，现实中常见的情况是，无论控制过多，都会阻碍发展；或整改落后，甚至整改“弱”（无效），不良行为无法有效停止（类似高级官员违法、经济组织假冒销售、公司污水排毒、商人摊位、黑手党欺凌、居民私人建设、路人排队、垃圾堆积、公共设施损坏等），使发展不能保持协调和可持续。

　　二、发展绩效的多边效用

　　什么因素会对一个国家的发展造成危害，尤其是经济发展？新的探索水平(capacity)、制度(institution)与政策(policy)区分三个要素，同方面调查。这种想法是基于这样的假设：一个国家的经济发展状况和能力在于三个要素：国家能力、制度保障和政策供应。它们共同构成了构成该国经济增长的人为标准。

“国家能力”是一个具有丰富意义的概念，特别是指国家将其意志和目标转化为现实能力②。在最近的研究中，它大致应用于两个方面：一是指支持经济增长的公共设施（如交通、机场、水利、基础网络、公共医疗服务、公共环境等基础设施）的建立水平，它反映了适合基础设施建设的资本、物质资源和人力资源的高质量应用水平；二是指“官僚机构独立制定政策”和“官僚机构的结构凝聚力和外部联系水平”③，表现为政府的自主性和组织能力。“制度保障”通常是指适用经济增长的社会公平和合同保障的法治制度及其保障企业经营的产权制度。“制度保障”通常是指适用经济增长的社会公平和合同保障的法律制度，以及确保企业经营的产权制度。“政策供应”一般是指政府和促进经济发展的一系列政策，包括财政和税收政策、货币金融和贷款政策，特别是产业政策。对于发展型国家来说，如果将经济发展过程分解为起伏、模仿和创新三个阶段，不同阶段的经济发展需要不同的水平、机制和政策。例如，在起飞阶段，政府投资基础设施能力和秩序稳定的制度保障是非常必要的；在模仿环节，政府招商引资、引进先进生产设备和管理技术的政策至关重要；在创新环节，激励和培养创新能力尤为重要。因此，更迫切需要提供相关的制度保障和政策导向，创造公共创新环境。

　　如果上述原则不容易在海外表现出来，那么对一个国家经济发展的长期历史比较可能更适用于上述区别。

　　如果上述原则不容易在海外展示，那么对一个国家经济发展的长期历史比较可能更适用于上述区别。中国这个发展型国家的发展经验可以提供进一步简化的解释。如果我们把“国家能力”作为机制和政策互动的结论，我们可以进一步调查机制和制度之间的关系，并解释两者之间关系的影响。在其他条件不变的前提下，一个国家的发展绩效可能在于两个因素的关系：制度保障和政策供给。没有制度保障，一个好的政策是不稳定和可持续的；没有好的政策，无论制度有多好，都要么被浪费，要么被滥用。如果将政策理解为促进某些动机和目的的集体行动计划，并将系统解释为实现集体行动意志和完成这些意志的过程和方法，那么如果政策动议错误，系统作为工具（手段和方法），其运行和应用不是有效预防决策，而是作为决策后的实施，将带来“系统资源”消耗，俗话说“好钢不在刀刃上”。

　　为了便于解释问题，我们可以区分机制和政策的正负效应，从而观察机制和政策之间的四种不同组合效应（如图1所示）。

　　将系统和政策放在二维空间中进行调查，因为系统本身是多方面的，所以系统和政策可能有不同的关系模式：（1）如果系统被视为政策生成的程序和机制，那么，政策是制度运行的结论；(2)如果把制度当成政策实施规则，那么制度就是政策实施的工具和手段。图1显示了ABCD的四个组成部分，其中B表明，在国家治理中，更好的制度和更好的政策是一致的，以产生最佳的治理效率。这里提到的优秀制度是在公认的基本价值观下，明确规定组成国家社区的各组织、机构和机构的权利和权利关系，有效限制不同主体的行为，明确规划国家不同制度的功能和职责，确保各自的责任，支持协同治理。这些规定和限制不仅以宪法监督的形式固定，而且可以根据实际组织和机制得到充分执行和合理监督。优秀政策是促进科学解决国际形势和战略、中国共同利益与地方地方利益、国家目标和社会需求与个人追求的关系，实现产业合理配置，促进区域发展平衡和公共服务平等化，促进可持续发展，及时应对政策动议和社会变化的确定。

制度主义学者认为：“制度在社会中具有更基本的作用，是确定长期经济绩效的核心要素。”④在肯定制度主义理论和方法贡献的同时，我们也必须明确，一方面，制度必须实施；另一方面，制度也应该给它生命、方向和实质性的内容。中国的发展经验表明，优势制度也需要配合良好的政策。促进发展的最佳情况是“集中力量办大事”的制度安排与“改革开放”融入国际体系的政策紧密配合，共同发挥作用。

图1 不同制度和政策的结合

三、支持国家治理制度

作者曾发表文章，分析人文科学有两个功能：一是描述和展示社会变化；二是探索社会变化的应对方案。世界上的一切都在变化，这是人文科学的基本假设和概念。社会转型、政冶变化、经济发展可以看作是各学科领域假设和原则的具体体现。社会科学研究认为，如果以国家为单位的社会社区被视为一个相对稳定的体系，那么政治冶炼、经济、文化等因素的变化和社会的系统化将成为确定公共秩序方向的两种能量：一方面，经济、社会、文化等因素的变化导致现有秩序的变化；另一方面，社会制度化的能量将在可接受、可容纳的范围和程序中“规范”这种变化，从而保持社会变化的可持续性和稳定性⑤。

基于以上理解，我们可以对中国的生活产生双向互动表达模式，即将国家系统视为由“动力装置”和“制动系统”组成的系统。一方面，技术变革、经济发展（如生产力、生产过程、分配方式等）、社会变化(包括人口构成、流动、都市化、社会团体方法等)、教育水平的提高等外部因素，就像一种“推力”，构成了国家发展转型的动力体系。一方面，技术变革、经济发展（如生产力、生产过程、分配方式等）、社会变化(包括人口构成、流动、都市化、社会团体方法等)、教育水平的提高等外部因素就像一种“推力”，形成了国家发展转型的动力体系。这种被称为“推力”的因素通常以社会化、世俗化和社会化的名义得到充分发挥。另一方面，为了应对这一变化，我国还应提供制动系统，以保持秩序稳定。其中，文化联系、亲属关系、宗教教育、意识形态、经济和信息以及道路网络联系、统一的法律规范以及实施国家意志的“国家机器”就像一种“拉力”，对中国的整合起着重要作用。这种被称为“拉力”的因素通常被命名为理化、法制化和制度化，成为国家和政府规范社会变化因素的原因和方式。

谈到体制的关键，经济学家道格拉斯·C.诺思(Douglass C.North)以前有很好的表达。她曾在《制度、制度变化和经济绩效》中强调，“制度是社会的博弈标准，或者更规范地说，它们是一些人为定制的，塑造了每个人之间关系的约束”，“制度结构鼓励每个人在政治、社会或经济领域进行交流，制度变化取决于人们历史上的社会演变方法，因此是了解历史变化的关键。”⑥。在所有人类历史上，人们通过这一结构特征创造纪律，减少交换中的不确定性，“该系统提供了基本的结构。它与所使用的技术一起，取决于交易成本和转型成本，从而决定了经济活动盈利的可能性和可行性。系统将过去和现在与未来联系起来，然后历史在一定程度上是一个渐进的系统演变。在这个过程中，历史上的经济表现只被理解为持续过程中的一个片段。政策是了解政治经济关系及其内部联系对经济增长（或停滞、衰退）危害的关键。”⑦。事实上，制度作为一种标准，不仅是经济发展的保障，也是国家治理的重要途径。

国家治理主要是有效控制政府共同体内外发生的事务（特别是各种问题和麻烦）。有效控制某一事务或行为的关键是“制度供给”。那么，什么是制度呢？一般来说，制度是标准、规章制度和规定。我们常说“家有家规，党有党纪，国有国法”，“没有规矩就不能方圆”。这里的家训、党纪、国法及其规定和规则是制度。什么是制度供给？简单来说，就是设定标准、规章制度、规章制度，给行为一个自由的界限，让任何个人、机构、团体的行动都受到必要的约束和限制。事实上，国家治理是通过有效的制度供给来摆脱或避免中国生活的混乱。

那么，中国的生活会有什么样的混乱呢？对国家发展历史和现实进行综合调查，也可以将中国共产党可能面临的混乱情况归纳为以下四种：

一是为公众选择困境。政策是以某种方式构建社会互动规则，系统化问题实际上是“集体行动问题”⑧。根据理论选择理论，公共管理构成了囚徒困境、公地悲剧、集体行动逻辑等多种形式的公共选择困境的表达。中国对“僧侣喝水”和“九龙治水”的描述表明，由于自我选择，人们的社会生活陷入了困境。要摆脱公共选择的困境，防止公共危机，我国必须提供制度供应。这种制度的供给规定对人们“所欲物”(wanted)“非欲物”和“非欲物”的分配(unwanted)建立合理的分摊要求，否则会出现对“所欲物”(如社会财富、权利、荣誉、健康等价值和机遇)的抢劫和对“非欲物”(如垃圾、疾病、疫情等公共伤害物，以及其义务和机会)的回避(无人负责或邻里效应)。无论这两种状态中发生哪种状态，都意味着社会陷入公共危机。

二是群体关系困境。

第二种是群体关系的困境。马克思主义坚持认为，事实上，人的本质是人际关系的总数。人是社会动物，“人以群分物以类聚”的说法体现了人们社会生活的客观需求和自然状态。人总是存在于不同的群体中，包括根据亲属关系形成的群体组织或家庭、根据宗教形成的教派机构、其他利益组织、兴趣组织、政治组织（如政党）等。各种社区和社会组织都有自己的组织目标、企业组织和重大利益，往往由于不同的组织目标、企业组织和重大利益而分裂、分离甚至对立。如果没有社区和社会组织行为的约束和限制，这种分裂、分离和对立必须转化为相互对抗和冲突，导致社会不稳定，甚至危及中国社区的存在。必须合理提供制度供应，防止群体和阶级抵抗。在现实世界中，许多国家深陷内部竞争和战争。群体和阶级之间的相互保护、敌视和战斗，甚至是大规模种族灭绝的不幸，都是国家治理中问题的表现，可以从解决群体关系的制度供给层面完全研究这种悲剧的深层原因。

三是集团主宰困境。所有利益集体都希望国家的利益分配对自己有利。因此，他们应该尽最大努力“俘获中国”(capture state)、“绑票政府”。强势集团的一般行为动机是确保其在垄断之前的优势地位，并尝试独家、统治和私有国家主权。如果国家和政府因利益集体绑定而失去“独立”或“中立”，产生“强社会弱中国”的状态，一般结果是，随着集团之间或集团内部竞争的加剧，中国将陷入周期性竞争和内部斗争。因此，国家治理的需要，特别是当代国家治理，必然是打破垄断，维护国家主权的共同共享局面。为了防止集团的主导地位，确保利益共享，中国必须提供系统供应。该系统供应将坚持公平公正的原则，摆脱任何个人、家庭、机构和集团的垄断，提供和创造利益和机会。 第四种是对外关系困境。国际关系的现实主义普遍认为，国际社会处于无政府状态，国家主权高于一切。如果一个国家强大，估计它会威胁和欺负其他国家。如果一个国家软弱，它可能会受到其他国家的威胁和欺凌。大国关系中所说的“修昔底德陷阱”就是基于这样的假设。但事实上，在大国关系中，几乎还有另一种理想主义的理解和对创造世界和平、合作共赢局面的勤奋期待。今天，一个现代国家要克服中国之间的关系，也需要一个综合的制度供应，除了国际制度的限制机制，维持国家制度和国际制度的溶解，也产生国际秩序决策开放、信息宣传、国际条约保障和相应的外交决策和实施制度。

国家治理的水平在于制度供给能力。制度供给无非是给我们国家在一起的每一个关键行为一个控制标准。因为有权势的人往往滥用权力，富人通常会被任命，普通人往往试图方便地鄙视标准。因此，限制权利、控制资本和规范社会通常被称为国家治理努力创造但永无止境的任务。

四、制度绩效和治理效率

标准中国共同体内的各种行为制度是多种多样的，这种制度形成了该国的制度体系。一般来说，根据行为涉及的不同领域，我们将系统分为政治系统、经济系统、社会形态、军事系统、教育系统等，每种系统都可以进一步分为更中观和微观系统。根据主体的差异，我们也可以将制度分解为国家机关和行为制度、政党和行为制度、公共权力单位和公职人员制度、社区和行为制度、公民和行为制度，每个有针对性的制度可以分为不同的制度和要求。根据制度形成和存在的方法，我们也可以将制度划分为正式机制和非正式制度。正式制度一般是指宪法、法律、规章、临时要求或实施办法等。通过国家或地方立法机构建立和发布规则；非正式制度包括日常生活中的应用，但没有国家和地区立法机构的明确规则，表现为传统的地方规则、习俗和习惯。根据国家立法机关和权力单位制定的正式制度，反映国家意志，代表国家控制的意向；根据民间习俗自发形成的非正式制度实际上是社会和民间的自我承诺，反映了社会自治的意志和能力。

上述所有制度都可以根据国家治理中给出的标准的普遍可用性、国家生活规范的关键以及标准的适用及时性进行划分，如基本制度、基本机制和具体制度⑨。基本制度取决于中国宪法的基本生活，确立国家质量、权利所有权、权力结构、治理方法等基本问题；基本制度明确了中国经济、政治、文化、社会生活的基本方法，确立了主体的权利、责任和行为规则，以及主体之间的关系；具体制度在更微观的层面上规定了相应制度的实施程序、持续时间和条件。中共十九届四中全会将中国的国家制度分为基本制度、基本制度和关键制度，努力更好地规划中国的制度组成。无论如何描述，三种制度形态的区划都有利于理解制度体系的组成。

结合实际情况，国家政策逐步完善。经过多次调整和适应，最早的制度建设，尤其是政治制度，逐渐成熟巩固，趋于稳定。一个国家的制度和制度通常是在重大历史变化中产生的，并通过长期的“应用”（不断的调试和改革）逐渐稳定，并通过宪法、法律、规章制度和实践来固定。作为一套稳定的组合标准和标准，它广泛存在于社会生活的各个行业和领域，被称为家庭制度、婚姻制度、教育制度、经济制度、法律制度和政治制度等不同的名称。一套相对完整的制度应包括明确的“准入标准”、“游戏规则”和“奖惩标准”。“准入标准”要求谁能开始游戏过程；“游戏规则”要求参与游戏的主体承担什么责任以及如何行动；“奖惩标准”要求遵循或摆脱游戏规则的行动者奖励和惩罚。

宪法制度和政治制度安排在国家制度安排中非常重要。由于宪法制度要求中国的组成和不同的国家治理主体的责任和权利，以及由此建立的政治、冶炼、经济和社会形式。宪法建立的政治冶炼制度规定了国家治理制度各机构、各角色的职责、权限和经营模式。因此，一国宪法基于宪法制度形成的制度和政治制度是了解一国整治情况、调查一国整治特点的重要方面。

　　系统绩效如何评价？这是一个很复杂的问题。由于一个国家的制度组成是多样化和复杂的，制度绩效的评价标准和方法必须多样化，难以用统一的标准和方法进行客观评价。但是，根据制度供给的目标和实施情况，可以形成制度评价的一些标准，如制度产生的合法性、制度和制度的完善、制度实施的易操作、制度实施的作用（制度实施的合理性和制度实施的成本）。

　　对制度绩效的描述难题，你可以看到各种各样的观点：一个好的制度应该是一个合理的促进经济发展的制度；一个好的制度应该是一个有效的促进国家竞争力的制度；一个好的制度应该是一个有效保护人民权利的制度；一个好的制度应该是一个有效的促进广泛社会福利的制度；一个好的制度应该是一个依法实施的制度；一个好的制度应该是一个有效的促进信任和合作的制度；一个好的制度应该是一个促进公民道德和社会自治发展的制度；一个好的制度应该是一个满足整合、复杂、独立和粘附的制度⑩。所有这些观点也从正面表现出系统的表现。所有这些观点也从积极的角度展示了系统的绩效。但是，我们也需要考虑从消极的角度来评估系统的绩效。例如，一个好的制度应该是合理地约束公共权力制度；一个好的制度也应该是一个合理的应对危机（包括洪水、地震、海啸、干旱、洪水等自然灾害，以及其他社会危机，如传染病）；一个好的制度也应该有一个及时的纠正系统，等等。

　　一般来说，好的制度应该有利于“兴利避害”，而不是相反。因此，制度绩效需要体现在两个方面：一是促进公益慈善，二是防止污染。然而，我们也应该强调，首先，系统绩效是一个相对定义，不超越完美的时间和空间，只跟上时代的步伐；第二，系统就像一个“工具”，总是有善于和不擅长的事情和时间，在完成一些任务表明“有效”的同时，在促进其他目标时往往表明“愚蠢”；第三，只有制度配合实际政策，才能表明其实际绩效，同一制度安排在不同政策目标下形成的社会效益会有所不同；第四，制度必须实施，才能转化为实际绩效。因此，人的执行力也决定了制度的绩效水平；第五，政治制度绩效评价往往与国家发展战略和发展目标有关，这也为制度整合带来了动力和机遇。

　　危害国家治理效率的因素有哪些？ 　　危害国家治理效率的因素有哪些？在前面的讨论中，我们已经解释了机制和政策共同决定了国家治理效率。在我国共同体中，我们将制度简化为各种行为的规范和规则，在我国共同体中，我们将政策简化为集体行动的目标和意愿。如今，需要进一步说明的是，在政策不变的前提下，制度如何影响我国治理效率？

　　调查制度的绩效可以从两个方面入手：一是制度供给，二是制度实施。系统供给反映了标准是否存在，标准是否可行、健全；系统执行反映了标准执行。例如，要评价一个国家或地区的法律水平，首先要看其“法律制度的供给”和“法律制度的实施”。“不可依”是指法制供给不足，“有法不依”是指法制执行无效。从路人随意过马路，到路人必须走斑马线，这是法律制度的供给；如果这一规定不能很好地实施，我们仍然可以自由行走，那么这一制度将名存实亡。一般来说，实际问题是，一方面，法律制度规定存在问题：或不完善，留下“空缺”，或不科学，有“霸王条款”，或局限于标准，不易操作；另一方面，法律制度的实施存在问题：第一个违规者、结论、第二个跟踪、第三个仆人和第四个违规者不能及时发现、立即处罚和校准。从长远来看，标准分为“显示标准”和“内幕”；说规矩变成“傻子行为”，不守规矩变成“理性行为”。随着时间的推移，轻视规则的机会主义行为最终成为一种常见的“人民素质”。不难看出，制度供给和制度实施决定了治理效率。

　　从另一个角度来看，治理效率也是检验制度绩效的要求。有人提倡“从管理到整改”(from government to governance)，“整改”似乎是一个高级版本，可以取代“管理”。的确，“整治”和“管理”只有一个字的区别，但字义却大不相同。“管理”是指事项的基本处理，而“整改”则注重寻求解决问题和问题的解决方案。“管理”必须按规定做事，“整改”必须经过多方讨论和创新。因此，两者并非完全对立。与其将“整改”视为“管理”的升级版和替代品，不如将“整改”视为“管理”的后续和补充。以问题为导向，以处理问题为目标，是“整改”理论的原始含义。因此，能否有效解决现实社会问题，是衡量国家制度、治理制度和水平的核心标准。国家治理能力实际上是一个国家（特别是负责国家政权的政党和权力机关）应用国家制度处理实际问题的能力。与基本阶段相比，危机时刻也是国家治理能力的主要磨练，也是对制度绩效的最佳考验。正如习总书记在解决新型冠状病毒疫情时所强调的，“疫情是对我国治理体系和能力的重大考验”，“要完善我国应急管理体系，提高解决急难险重任务的水平”(11)。

五、中国的整改优势和制度根源

　　正如前面提到的，制度绩效和制度优势本身就是一个相对的概念。它相对可能反映在几个方面：第一，与国家发展的特定时期或环节相比；第二，与大国的特殊任务和战略相比；第三，与其他名义或实际承担相同作用的制度相比。对于发展中国家来说，发展的不同阶段有不同的发展任务，因此，对系统供给的需求也可能不同。

　　国家政治制度应在较长的实践中产生，并在未来重大历史变化中逐步调整和稳定。中共十九届四中全会决定强调，中国特色社会主义政策是中国共产党和中国人民在长期实践探索中形成的制度体系。该制度包括党的领导制度和人民主导制度（具体制度安排包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、爱国统一战线和民族区域自治制度，及其基层群众自治制度)、法治制度、行政制度、基本经济制度、文化制度、民生保障制度、社会管理制度、生态文明制度、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度等。这一系列政策是在近百年中国改革建设的可持续环节中逐步形成的，是在深入总结国内外积极和消极经验的基础上，通过不断探索、实践和不断创新发展而取得的历史成就。 　　从世界比较的角度来看，各国在名称和组织方式上都有自己的“特点”，这是由当时的“国情”决定的。中国共产党领导的共和国制度已经持续了70多年。它有建设的现实基础，表达了巨大的历史，也表现出了许多支持改革开放以来经济持续增长的优势。中国共产党第十九届第四次全体会议的决定总结了中国国家制度和国家治理制度的13个优势，阐明了中国十八大以来制度更加全面，国家治理制度和治理能力现代化水平明显提高，为政治稳定提供了有力保障，经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会平静和国家统一（12）。

　　一系列事实表明，无论是在土地改革、社会主义革命、建设时期，还是在改革开放历史新时期，中国都在实施国家战略计划（如西部发展、扶贫、农村振兴、一带一路等），建设重要国家项目（如三峡项目），举办重大国际活动（如奥运会、世博会），开展全国重要工作（如新农村规划、反黑手党），实施国家组织机制（如扶贫或抗疫救灾工作、国家干部统一部署、农村公务员），突出整改优势。具体来说，这些优势体现在以下几个方面:(1)集中:可以集中力量办大事；(2)和谐:中央和地方政权机关协调性大；(3)持续:中国共产党的统一领导有利于保持政策的一致性和可持续性；(4)高效:地市政府集中统一管理，无论是决策还是实施，都具有高效的特点。

　　从制度分析的角度来看，归根结底，中国的治理优势主要归功于三个制度的保障。

　　从制度分析的角度来看，归根结底，中国的治理优势主要得益于三个制度的保障。一是土地、深海、山林、矿山、油田等重要资源的社会竞争经济体系；二是中国共产党对国家事务实行全面领导制度；三是大国建设机制和中央集权行政制度。第一个制度安排不仅可以确保国家重大项目和基础设施建设项目的实施少遇到私有产权主体的阻力，而且可以发挥国有企业集中资源和私营企业的综合优势；第二个制度安排确保中国共产党的长期执政地位，并授予他在概念、机构、人员、财务、决策等方面的全面领导，并确保法律、司法、行政、国防制度对这一领导权力的协调适用；第三项制度安排授予中间决策制度，对重大事务相关问题实现“下级服从上级，全国服从中间”的“全国象棋”整改。

六、中国制度效率转换

　　虽然，作为中国的后发国家，在世界竞争模式下，无论是现代化，还是促进集约化、企业生产，完成经济起飞，还是促进区域协调，促进国家平等发展，与这一目标相比，中国的制度安排具有许多优势。国内外许多人肯定了中国的制度优势，包括中央政府的坚定决心、基于长期规划设计和专注于重大事件的制度优势。这一制度优势在经济发展中早已显示出显著的影响。国内外许多人肯定了中国的制度优势，包括中央政府的坚定决心、基于长期规划设计和专注于重大事件的制度优势。这一制度优势在经济发展中早已显示出显著的影响。

　　国家治理必须取长补短，也要取长补短。无论如何，国家治理都需要长期的制度总体规划。中共十九届四中全会建立了中国治理体系和治理能力现代化的总体目标，分为三个阶段:(1)2021年，制度在各方面更加成熟和定型方面取得了显著成效；(2)到2035年，各方面制度更加全面，中国治理体系和治理能力现代化基本完成；(3)2049年，中国治理体系和治理能力现代化全面实施。使中国特色社会主义制度更加巩固和充分展示。会议还指出，要有效巩固基础，提高优势，加强薄弱环节，建立完善、科学、高效运行的制度体系，更好地将制度优势转化为中国的治理效率。会议还指出，要有效巩固基础，提高优势，加强薄弱环节，建立完善、科学、高效运行的制度体系，更好地将制度优势转化为中国的治理效率。中共十九届四中全会的决定重申了中国未来的改革方向：第一，坚持优势，完善制度体系；第二，根据深化改革，加强薄弱环节，努力将制度优势转化为治理效率。

　　如何将制度优势转化为现实治理效率？无论是坚持优势，完善体系，还是弥补不足，转化效率，改革创新都是唯一的途径。一个国家的改革可能有不同的驱动模式。一般来说，它可以概括为以下三种：一种是以意识为导向的理想设计模式；二是以经验为导向的学习模式；三是以问题为导向的解决方案模型。解释十九届四中全会发布的信息，中国政府将“坚持以人为本”，以缓解人民关注的实际问题为目标，整理中国治理问题清单，转化为整改任务清单；中国共产党将在未来五年、十年、十五年、二十年甚至更长阶段吸取积极和消极经验，再次以集中、和谐、持续、高效的制度优势，多管齐下，着力解决人民群众关注的问题，通过逐一处理实际问题，进一步展现制度优势，从而实现制度的完善。

　　中国领导人需要“坚韧”来关注国家决策。这种“坚韧”应该来自于中国决心和毅力，促进国家治理体系和治理能力的现代化，建设一个富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家。今天，中国的发展需求正在促进中国制度优势的效率转变：一方面，国家发展的“高线目标”——追求全面、和谐、可持续的发展目标，促进国家制度和治理制度的改进和效率转变；另一方面，国家发展的“底线规定”——预防和应对危机的需要，也促进了国家制度和治理制度的改进和效率转变。经济增长的绩效检验了中国体制的“长项”，社会问题和困难控制检验了中国体制的“短板”。经济增长的绩效检验了中国体制的“长项”，社会问题和困难控制检验了中国体制的“短板”。2019-2020年底年初产生的新型冠状病毒(COVID-19)肺炎疫情及解决恰好成为我国治理效率的“检验剂”。积极和消极的经验表明，实现“强国梦”的目标必须促进国家治理改革，预防和控制危机的规定必须促进国家治理改革。

　　取长补短，健全治理制度，提高制度执行力，加强制度处理实际问题的具体效率，将成为中国政府未来的组织建设方向。根据当代国家治理的需要，整合中国的实际国情，加强法律基石，发扬和谐优势，激发创新活力，填补社会管理薄弱环节，应是改革的努力方向。具体来说，未来30年，中国需要进一步扩大治理体系的容忍度，完善治理体系的响应，加强各治理体系的协调，提高整改过程的透明度，提高依法治理的合理性。

事实上，扩大治理体系的容忍度是为了最大限度地扩大统一战线的优势，尽可能多地扩大不同阶层和地区（包括国内外、国内外）、不同党派、不同观点纳入治理体系，广泛参与国家现代化建设，完成资源共享；完善治理体系的回应，实际上是实施“以人为本”，及时响应人民的合理需求，真正解决群众利益相关或有效关注的问题；加强各治理体系的协调，实际上是摆脱从中央到地方的管理体系，提高各治理体系的整体协调合作水平；提高整改过程的透明度，实际上是按照信息披露的原则，保持政策和治理过程的详细数据，让社会对党和政府的政策有深入的了解，特别是与人民权益密切相关的政策信息，减少信息外流造成的损失；提高依法治理的合理性，实际上是塑造宪法、法律和制度的权威，加强法律和制度的执行，尽量减少自由裁量权，避免“依法”和“依法治理”。

在当今的国际体系中，作为一个共体，中国的现实和竞争实力在于两个表现：一是发展水平，二是治理能力。

在当今的国际体系中，作为一个共同体，中国的现实和竞争力在于两种表现：一种是发展水平，另一种是治理能力。也就是说，发展和治理是国家的双重任务，共同展示了国家的意志和追求。无论是发展还是整治，中国的运作都必须有制度支持和政策支持。国家治理绩效在于制度供给和政策供给。该制度可以被视为促进集体行动的方法和方法，政策可以概括为集体行动的目标和计划。为了产生良好的效率，我国的发展绩效实际上是制度效用与政策效应相结合的结论。

制度作为我国共同体内各种行为的标准体系，对国家治理水平做出了基本贡献，可以说国家治理的情况在于制度化水平，制度绩效取决于制度供给和制度实施的效果。现代国家的制度构成非常复杂，可以区分为核心制度、基本机制和具体制度。从一定的解读角度来看，可以评价国家的制度绩效，从而形成“制度优势”和“制度缺点”的概念。客观地说，所有的系统都有它的“长项”和“短板”，就像一件事的两面。这就是为什么我们通常用“取长补短”的说法来表达制度变革的规定。

中国目前实施的政治制度应在中国共产党领导的中国改革和国家发展实践中形成，特别是在40多年改革开放政策的推动下，在促进发展中国家追求的主要任务水平上表现出明显的特点和良好的表现。不同经济主体社会化竞争的经济体制、中国共产党全面领导的体制、单一体制的中央集权行政体制，支持中国高效快速发展，也为中国整改优势的展示提供了保障。

一个好的制度不仅要经得起正常生活的考验，还要经得起危机事件的挑战。平时的治理效率是衡量国家制度的标准，也是在非常危险的时刻测试国家制度的“试剂”。根据中共十九届四中全会《决定》的精神，可以确定，未来中国制度改革的任务是提高制度的执行力，将制度优势全面转化为中国治理效率，有效解决困扰国家长期发展、影响社会稳定的实际问题(如贫困整治、整治、环境整治、公共卫生、社会保障、困境监管)。中国的体系具有“集中精力做大事”的优势。这样，中国人民是否能把关心的事情作为“大事”来完善和提高体系的具体效率，对实践中的“中国方式”或升级版的“发展中国”理论至关重要。

感谢密名评审专家和小编提出修改意见。

①2019年11月6日，《人民日报》参照《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、促进国家治理制度和治理能力现代化的决定》。以下简称“决定”。

②国内外学者对“国家能力”有多种表达。例如，有人将“国家能力”分为强制、吸收、影响、验证、监管、领导、再分配、吸收和整合八种能力。参考王绍光：《国家治理与基本国家能力》、《华中科技大学学报》（社会科学版）、2014年第三期；有人将“国家能力”分析为四个层次：获取、渗透、监管和分配，参考乔尔·S.米格代尔：“强社会与弱国”～2009年版，江苏人民出版社9页。凡是各种不一而足。所有这些都是不同的。“国家权力”和“国家能力”经常被混淆，参考英国学者迈克尔·曼(Machael Mann)立场可能有利于回应两者之间的差异。迈克尔·曼区分了两个层次的国家权力：一是国家独裁权或强制权(despotic power)，也就是说，中国精英可以独立行为，而无需与社会各集团进行常规化、系统化的议价(range)；二是中国的前提权(infrastructural power)，这意味着中国实际上渗透到社会，合理落实统治领域的政治决策能力(capacity)，即国家能力。根据这些权利，迈克尔·曼对历史及其现实中的中国进行了分类，总结了四种类型：（1）两种权利都很弱，如西欧中世纪的封建国家；（2）强独裁权弱基本权利，如罗马王国等王国；（3）弱独裁权强基本权利，如现代西方官僚主义；（4）这两种权利都很强大，比如今天的集权主义。据他了解，中国强制权强(power)，不一定代表中国能力强(capacity)；由于国家基本权利主要体现在物质基础设施的供给能力和制度基础设施的供给能力上，我国应通过提高其基本权利来提高国家能力。据他了解，中国强制权强(power)，不一定代表中国能力强(capacity)；中国应通过提高其基本权利来提高其国家能力，因为国家基本权利主要体现在物质基础设施的供应能力和制度基础设施的供应能力上。参考迈克尔·曼：社会权力的来源（第一卷）和第68卷～2007年版，上海人民出版社70页。

③参考耿曙、陈玮:2017年第一期《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)《发展型中国》模式与中国发展经验》。

④道格拉斯·C.诺思：2008年版的《制度与制度变化与经济绩效》，第147页，格致出版社。

⑤2017年第五期参照燕继荣:《社会变迁与社会治理》、《北京大学学报》(哲学社会科学版)。 ⑥⑦道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变化与经济绩效》，第三页，第149页。

⑧杰克·奈特：《制度与社会冲突》，第9页，上海人民出版社，2017年版。

⑨⑩参考燕继荣：2014年第五期《现代国家治理与制度建设》、《中国行政工作》。

(11)习近平:2020年第四期《求真》《在中央政治局常委会会议上研究解决新型冠状病毒疫情的讲话》。

（12）2019年11月6日，《人民日报》《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的决定》。

(标题注:本文是教育部人文社会科学重点研究基地重点项目“国家治理经验评估研究”(16JJD810001)的科研成果，由北京大学国家治理研究院公布。）